2019年11月下旬，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），將應(yīng)對(duì)老齡化上升為國家戰(zhàn)略，《規(guī)劃》明確了應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要意義和目標(biāo)任務(wù)，而且給出了詳實(shí)具體的應(yīng)對(duì)措施，近期至2022年、中期至2035年、遠(yuǎn)期展望至2050年，以此指導(dǎo)未來三十年應(yīng)對(duì)人口老齡化的各項(xiàng)政策。
中國的老齡化已是伸手可見的趨勢，社會(huì)各界已經(jīng)著手人口老齡化的討論和政策應(yīng)對(duì)。全國層面有相應(yīng)的人口、應(yīng)對(duì)老齡的規(guī)劃、戰(zhàn)略，地方層面有上海的“9073”“五位一體”等實(shí)施層面的安排，教育部、全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦等機(jī)構(gòu)也一直在資助應(yīng)對(duì)人口老齡化的課題研究，幫助決策機(jī)構(gòu)更有效率地制定政策。此次，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化成為國家戰(zhàn)略，勢必進(jìn)一步加快推動(dòng)社會(huì)各界應(yīng)對(duì)老齡化問題。
在討論如何應(yīng)對(duì)老齡化之前，我們首先應(yīng)當(dāng)搞清楚如下問題：
1.中國的老齡化現(xiàn)狀，包括空間、年齡、城鄉(xiāng)分布等多個(gè)維度的結(jié)構(gòu)特征；
2.中國養(yǎng)老體系的兩個(gè)最核心的內(nèi)容存在的問題，即誰為養(yǎng)老出錢，誰為養(yǎng)老出力？
一波又一波的老齡高峰，人口流出地和農(nóng)村老齡更嚴(yán)重
按1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》和1982年維也納老齡問題世界大會(huì)確定的標(biāo)準(zhǔn)，中國在2000年就已經(jīng)到達(dá)老齡社會(huì)。2000年人口普查時(shí)，60歲、65歲及以上的人口分別占總?cè)丝?0.46%和6.96%，這兩個(gè)數(shù)字在2010年人口普查時(shí)上升為13.26%和8.87%，并在2015年的1%人口抽樣調(diào)查中進(jìn)一步上升至16.15%和10.47%。翟振武（2017）測算，中國老年人總數(shù)將在2025年超過3億人，2033年將達(dá)到4億人，老齡化程度比預(yù)想更為嚴(yán)重。
時(shí)間隊(duì)列上看，中國老齡人口不是勻速增加，而是一波又一波產(chǎn)生的。過去七十年，中國經(jīng)歷了三個(gè)明顯的生育高峰。1949年后形成第一波嬰兒潮，這是第一個(gè)生育高峰；隨后出現(xiàn)三年饑荒，生育率驟降；20世紀(jì)60年代初，生育意愿恢復(fù)，這是第二個(gè)生育高峰，至70年代末計(jì)劃生育，生育率再次下降；80年代起，第一、第二個(gè)生育高峰出生的女性進(jìn)入育齡，形成第三個(gè)生育高峰。目前中國正進(jìn)入第四個(gè)生育高峰，即第三個(gè)生育高峰出生的女性進(jìn)入育齡（參見圖1）。
中國最近十幾年老齡化速度加快，正是第一個(gè)生育高峰所致，在第二個(gè)生育高峰的人群完全進(jìn)入老齡之前（2030年前后），中國的老齡化速度會(huì)持續(xù)保持高位。這部分人口規(guī)模巨大，也使得老齡人口從2億人增加到3億人所用的時(shí)間將會(huì)是最少的。
圖1：中國人口年齡結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)。資料來源：筆者自制，歷年全國人口普查和1%人口抽樣調(diào)查。橙線以上為0-14周歲，紅色以下為60周歲及以上。
從老齡人口分布的空間結(jié)構(gòu)上看，中國的老齡化呈現(xiàn)三個(gè)特征：
2000年前的城市化水平越高，老齡人口越高；
人口凈流出比重越高，老齡化程度越高；
農(nóng)村的老齡化程度高于城市。
這三個(gè)特征是由城市化和人口遷移導(dǎo)致的。
首先，工業(yè)化與城市化最早的地區(qū)的老齡化相對(duì)嚴(yán)重，例如京津滬三個(gè)直轄市、東三省。這些地區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中的國有經(jīng)濟(jì)占比高、歷史長，職工依賴于單位，也是執(zhí)行計(jì)劃生育最徹底、最嚴(yán)格的地區(qū)，這進(jìn)一步提升了老齡化的程度（參見圖2）。
圖2：城市化率與老齡化率的相關(guān)關(guān)系。資料來源：筆者自制，國家統(tǒng)計(jì)局2015年全國人口1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，公安部全國2015年分省戶籍人口數(shù)據(jù)�？v軸為老齡化率，橫軸縱軸的單位均為%。
其次，人口流出地區(qū)的老齡化程度重于人口流入地區(qū)。最近二十年人口遷移成為中國人口的主要特征，流動(dòng)的人口大多是年輕人，年輕人的流動(dòng)自然會(huì)抑制流入地的老齡化程度，而提高流出地的老齡化程度，尤以安徽、重慶、四川等人口流出大省較為嚴(yán)重。同為人口流出大省的河南，則因?yàn)槌鞘谢瘦^低等原因使得老齡化比率低于全國（參見表1）。
再次，農(nóng)村的老齡化程度高于城市，這同樣是由人口遷移的趨勢決定的。王桂新（2015）指出，人口城市化將首先直接加快農(nóng)村人口的老齡化，城市化過程中省際人口遷移更加劇了中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村人口的老齡化。
2000年時(shí)，人口流動(dòng)規(guī)模較小，農(nóng)村與城市（及鎮(zhèn)）的60歲及以上老齡人口占比與總?cè)丝谡急然疽恢�，甚至城市和�?zhèn)因?yàn)閳?zhí)行計(jì)劃生育更嚴(yán)格，老齡化程度更高一些。但隨后快速城市化的背后是農(nóng)村的年輕人流入了城市，而受制于戶籍等制度，老年人無法隨子女進(jìn)城，抬高了農(nóng)村的老齡化程度。城市及鎮(zhèn)化率提升很快，但老齡人口并沒有同比增加，被留在了農(nóng)村。從總量上看，2015年的農(nóng)村、鎮(zhèn)和城市的60歲老年人占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為18.47%、14.53%和14.2%，城市和鎮(zhèn)的老年人口同齡人的比重明顯低于農(nóng)村（參見圖3）。
圖3：各省份的城市與農(nóng)村老齡化率的對(duì)比（2015）。資料來源：筆者自制，國家統(tǒng)計(jì)局2015年全國人口1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，公安部全國2015年分省戶籍人口數(shù)據(jù)。橫軸縱軸的單位均為%。紅色虛線為45%線，位于該線下的省份，其農(nóng)村的老齡化率要高于城市。
表1：中國各省份分類型老年人口占比（2015年）。資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局2015年全國人口1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，公安部全國2015年分省戶籍人口數(shù)據(jù)。有底紋的單元格表示該單元數(shù)值大于全國平均數(shù)。紅色虛線框表示典型的工業(yè)化和城市化較早的省份，藍(lán)色虛線框表示典型的人口流動(dòng)省份。
人口結(jié)構(gòu)與人口在空間上分布的變化，深刻地影響了養(yǎng)老保障的格局。今天中國養(yǎng)老體系面臨的收支失衡的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、人群差異，其根本都是空間和代際之間的結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的。
家庭解體、沒人養(yǎng)老，農(nóng)村老人更是沒錢養(yǎng)老
養(yǎng)老說簡單也簡單，無非兩條：誰出錢，誰出力。
在傳統(tǒng)社會(huì)，這兩者是合一的，主要是家庭養(yǎng)老，子女出錢，子女出力。
但是，在過去的20年間，中國社會(huì)發(fā)生了很大的變化。
首先是家庭解體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化本身就會(huì)降低生育率，家庭規(guī)模本來就在變小，計(jì)劃生育加速了這個(gè)進(jìn)程，部分地區(qū)實(shí)施了嚴(yán)格的一孩政策。傳統(tǒng)多子多福的觀念和養(yǎng)老保障沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
其次，人口遷移造成家庭進(jìn)一步解體，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的封閉性，導(dǎo)致父母無法從子女隨遷，三代同堂的傳統(tǒng)被打破，大量的老人無法和子女同住。
再次，政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老全面鋪開，以前只有體制內(nèi)的人有養(yǎng)老金，高標(biāo)準(zhǔn)保障水平的城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人從2002年的不到1.5億人，擴(kuò)張到現(xiàn)在的4億人。很多城里人，已經(jīng)接受養(yǎng)老不靠子女。
社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化影響了“誰出錢，誰出力”的結(jié)構(gòu)。
第一，養(yǎng)老的籌資模式發(fā)生了變化，退休金在養(yǎng)老籌資中越來越重要。2000年全國60歲及以上的老人的生活來源中來自勞動(dòng)收入、退休金和家庭其他成員的供養(yǎng)分別占總體的32.1%、20%和44.2%，到了2015年則變?yōu)?3.47%、30.21%、36.68%。家庭養(yǎng)老占比明顯下降，其下降的份額由養(yǎng)老金替代。2015年，城市市區(qū)內(nèi)的七成老年人靠退休金生活，只有不到兩成依賴家庭供養(yǎng)，靠勞動(dòng)收入的更是只有6.29%（參見表2）。
表2：分城鄉(xiāng)類型老年人口收入來源（2015年）。資料來源：筆者計(jì)算，國家統(tǒng)計(jì)局2000年的全國人口普查數(shù)據(jù)，2015年的全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。
城市的老人還算好，有退休金的比例比較高；農(nóng)村的老人沒有退休金（參見圖4），問題是農(nóng)村的老人現(xiàn)在也沒有足夠的子女贍養(yǎng)他們�？考彝コ蓡T贍養(yǎng)的農(nóng)村老人占比，僅從2000年49.7%降低至46.40%。未來的農(nóng)村老人最多也只有兩個(gè)孩子，他們的孩子又大概率會(huì)遷移到城市定居，現(xiàn)行的醫(yī)保政策區(qū)域分割，無法跨區(qū)轉(zhuǎn)移或攜帶，他們中的大多數(shù)無法隨子女進(jìn)城，他們的養(yǎng)老怎么辦？
圖4：分年齡的城市老人和農(nóng)村老人的收入來源（2015）。資料來源：2015年的全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。本圖為比率的面積圖，左圖為城市老人，右圖為農(nóng)村老人，橫軸為年齡。
第二，養(yǎng)老不僅僅是錢的問題，還有誰來提供養(yǎng)老服務(wù)的問題。家庭養(yǎng)老時(shí)代，子女多，主要靠子女照看陪伴。老人年齡越大，生活自理能力越差，就越需要人照看。王瓊使用2010年“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查”的城市老年人數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，70歲以下的老年人對(duì)醫(yī)療保健和康復(fù)護(hù)理的需求沒有顯著差異，而75歲以上老年人對(duì)該類養(yǎng)老服務(wù)的需求明顯增加，主要是因?yàn)�，隨著年齡增長，身體機(jī)能衰退的可能性也逐漸增加。
在中國，生活不能自理的老人占比，從2000年的15.05%降低至2.6%。粗略估算，2015年生活完全不能自理的老人高達(dá)577萬人。其中，盡管城鄉(xiāng)差距在縮小，但農(nóng)村老人的完全不能自理的比重仍比城市高27%。
大家庭解體，尤其是強(qiáng)制的一孩政策，意味著每對(duì)年輕夫妻將面對(duì)至少四個(gè)老人的養(yǎng)老需求，顯然他們是照顧不過來的。即使城市里的老人擁有足夠的退休金以及財(cái)產(chǎn)（以房地產(chǎn)為主）負(fù)擔(dān)自己的老年生活支出，但他們的照看就沒辦法靠子女了。
根據(jù)普查數(shù)據(jù)，在有65歲及以上老人的家庭戶中，2000年以來，老人與勞動(dòng)年齡的家庭成員合居的比重從2000年的74.95%持續(xù)降低到2015年的64.69%，一個(gè)老人或老夫妻獨(dú)居的比重則持續(xù)上升，由于計(jì)劃生育和城鎮(zhèn)雙職工家庭的興起，年輕夫妻需要老人照看孩子，因此城市和鎮(zhèn)的寡居老人比重在2015年略有降低，但老人獨(dú)居的趨勢未改（參見表3）。
表3：含老年人的戶口情況。資料來源：筆者計(jì)算，國家統(tǒng)計(jì)局2000年和2010年的全國人口普查數(shù)據(jù)，2015年的全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。
簡短的結(jié)語
積極應(yīng)對(duì)人口老齡化成為國家戰(zhàn)略，是一個(gè)可喜的信號(hào)。中國當(dāng)前的養(yǎng)老體系面臨的問題，絕不是簡單地把廣東的養(yǎng)老金統(tǒng)籌給東北使用、延遲退休、國有股劃轉(zhuǎn)社保那么簡單，我們需要應(yīng)對(duì)非常復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，有生育高峰帶來的脈沖式的老齡人口增加，有人口遷移導(dǎo)致的區(qū)域間養(yǎng)老金繳納與支付的錯(cuò)配，有戶籍制度帶來的農(nóng)村老齡人口無法隨遷、無人照料，有社會(huì)養(yǎng)老擴(kuò)張與年輕人生育不足的代際沖突。
中國式養(yǎng)老危機(jī)的化解，必須將問題置入中國的大環(huán)境：高比例的人口遷移，巨大的城鄉(xiāng)差異、高水平社會(huì)保險(xiǎn)無法全覆蓋、社會(huì)保障投入分配不均衡、政府長期主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)供給的制度慣性。筆者希望，在《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》的引領(lǐng)下，能高屋建瓴地審視養(yǎng)老體系存在的問題并提出恰當(dāng)?shù)幕廪k法。
來源：澎湃新聞（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員） |
